Histoire de la politique familiale en France

Les origines de la politique familiale remontent au moins au Second Empire. En 1860, une circulaire impériale instaura en effet un supplément familial de traitement au bénéfice des marins et inscrits maritimes, à ma connaissance le premier du genre. Il s’agissait d’une indemnité de 10 centimes par jour et par enfant de moins de 10 ans, soit à peu près 5 % d’un salaire ouvrier journalier.

Sous la IIIème République, des initiatives analogues furent prises dans le secteur privé. Par exemple celle des Etablissements KLEIN, de Vizille, en Isère, en 1884. Puis, en 1891, l’encyclique Rerum Novarum incita les patrons à tenir compte dans le calcul de la rémunération, des besoins du travailleur et de sa famille. Léon XIII ne mâchait pas ses mots, écrivant : « les travailleurs isolés et sans défense se sont vus, avec le temps, livrés à la merci de maîtres inhumains. » Il réclamait justice pour les travailleurs, selon la formule : « il est juste que le fruit du travail soit au travailleur » tout en déclarant parallèlement : « La nature impose au père de famille le devoir sacré de nourrir et d’entretenir ses enfants. » Comment le travailleur père de famille nombreuse pourrait-il remplir ce devoir sans gagner rien de plus que le célibataire ? Léon XIII ne propose pas une formule particulière, mais des patrons chrétiens se sentirent concernés et cherchèrent une solution. Ils en trouvèrent une : le sursalaire familial[1].

Léon Harmel, patron d’une importante filature en Champagne, avait introduit dans son usine bien des usages reflétant directement ses convictions catholiques. C’était l’époque du « patronage » : beaucoup de patrons menaient des actions montrant le souci qu’ils avaient du bien-être de leurs ouvriers. En 1891, Léon Harmel innova, dans cette mouvance, en créant une « caisse de famille », dont il confia la gestion à une commission ouvrière, pour attribuer des suppléments familiaux à ses employés ayant des enfants à charge. Ces prestations étaient mixtes, partie en argent et partie en nature. Son exemple fut imité au cours des années suivantes : à la veille de la Grande guerre, une quarantaine d’entreprises, en France, versaient des indemnités pour charges de famille.

Ces prestations familiales patronales exprimaient certes la philanthropie, mais elles relevaient aussi d’un motif classique de gestion du personnel rentable pour l’employeur. Voici en effet le discours que tenait en 1900 l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française en vue d’exhorter les patrons à instaurer des sursalaires familiaux : « Il n’est pas de dépenses qui concordent mieux avec l’intérêt de ceux qui les consentent. Qui pourrait méconnaître, en effet, que les sacrifices faits sous cette forme par une grande administration publique ou privée en faveur de son personnel, soient infiniment moins onéreux qu’un relèvement général des salaires ? » L’actualité apporte la preuve que l’Etat employeur raisonne encore de cette manière en 2006 : en proposant diverses mesures catégorielles, dites volet social et volet statutaire de la négociation, le Ministre de la fonction publique s’efforce de faire accepter par les syndicats de fonctionnaires une augmentation de la valeur nominale du point d’indice très inférieure à celle des prix à la consommation. Parmi ces mesures on notera, à côté d’une distribution uniforme de points d’indice, de promotions plus nombreuses et de diverses primes, des aides ayant une portée familiale : aides à la garde d’enfants, au déménagement et au paiement de cautions pour les logements.

A partir des dernières années du XIXème siècle, des suppléments familiaux de traitement furent mis en place dans différentes administrations d’Etat. Comme pour les retraites quelques décennies plus tôt, cela se fit d’abord administration par administration. Les débats à la Chambre donnèrent cependant l’occasion à un député, l’abbé Lemire, de faire entendre un point de vue nouveau. Les suppléments familiaux étaient habituellement présentés comme répondant aux besoins des familles, comme mettant en oeuvre la justice distributive qui attribue des subsides à ceux que leur seule activité ne suffit pas à faire vivre convenablement. L’abbé Lemire mit au contraire en valeur l’apport des familles à la nation : selon lui, leur fournir des allocations relevait de la justice dite commutative, celle qui proportionne les revenus aux services rendus. Voici quelques phrases extraites d’une intervention à la Chambre, en 1908, dans laquelle il réclamait une allocation familiale : « Je n’appelle pas secours, je n’appelle pas indemnité, ce que je demande à la Chambre ; un secours est donné pour un besoin pressant ou passager ; une indemnité est accordée pour une perte. Avoir une famille ce n’est éprouver ni un accident ni un dommage. (…) Une allocation c’est une rémunération pour un service. La famille est un service social. »

Le point de vue diamétralement opposé avait aussi ses partisans. Le voici tel que l’exprima en 1909 un haut fonctionnaire : « Les charges de famille sont une considération à laquelle il n’y a pas lieu de s’arrêter. Les employés n’ont qu’à pas se marier, s’ils ne possèdent pas les ressources suffisantes pour élever des enfants. Rien ne les oblige à avoir une famille à entretenir. » Nonobstant cette opposition, la Chambre vota en 1911, à l’initiative d’Auguste Landry, un jeune député corse fraîchement élu, inscrit à l’Union républicaine radicale et socialiste, une proposition visant à généraliser et augmenter la compensation des charges de famille dans la fonction publique. Landry écrira en 1934 La révolution démographique, puis cosignera deux ouvrages de démographie avec Alfred Sauvy ; il peut représenter ici l’objectif démographique poursuivi par certains promoteurs d’une politique familiale active.

Nous allons survoler très rapidement les quelques décennies suivantes, malgré leur intérêt historique, car le décor est planté : les cinq principales positions vis-à-vis d’allocations familiales ont été élaborées avant la Grande guerre. Il y a :

L’évolution de la politique familiale sous la cinquième République se comprend mal si l’on n’a pas présentes à l’esprit ces cinq conceptions et les luttes d’influence entre ceux qui soutiennent chacune d’entre elles.

Les années d’essor de la politique familiale

Après 1918, les initiatives patronales se multiplièrent, et des caisses de compensation privées se mirent en place pour mutualiser les contributions patronales aux charges de famille. En 1932, dans la foulée des lois de 1930 instituant les assurances sociales, le législateur rendit obligatoire l’adhésion de tout employeur à une caisse de compensation. Cette mesure répondait au désir exprimé par les entreprises adhérentes, qui ne voyaient pas d’un bon œil leurs concurrentes échapper à la charge correspondante.

Par parenthèse, cette conception des cotisations aux caisses de compensation comme une charge pesant sur les entreprises s’est prolongée et généralisée alors même que la loi de 1932 créait de nouvelles conditions, la rendant caduque. Si quelques entreprises accordent des sursalaires familiaux, ou bien elles retiennent les ouvriers sans charges de famille en les payant aussi bien que leurs concurrentes, et les cotisations constituent une charge supplémentaire qui les rend moins compétitives, ou bien elles rémunèrent moins bien ces ouvriers, pour mieux rémunérer les chargés de famille, et alors elles se retrouvent assez rapidement avec un personnel beaucoup plus riche en chargés de famille que celui de leurs concurrents, vers lesquels se dirigent les ouvriers sans enfants, et là encore elles perdent en compétitivité. Ainsi, avant 1932, il était justifié de considérer les cotisations famille comme alourdissant le coût salarial. Ce n’est plus vrai depuis que toutes les entreprises doivent cotiser au même tarif – ce qui se fera progressivement. Mais l’idée est restée gravée dans les têtes ; les générations de patrons se transmettent les unes aux autres comme une vénérable relique cette idée devenue déconnectée de la réalité. Nous avons là un phénomène très intéressant, qui explique les réticences des organisations patronales à toute velléité d’augmentation des prestations familiales. Dans les faits, si les cotisations patronales qui financent la branche famille étaient relevées pour augmenter les prestations familiales, cela pèserait non pas sur le coût du travail, sauf pendant une période d’ajustement d’environ 2 ans, mais sur la rémunération nette des salariés. Mais dans les têtes, l’augmentation des cotisations patronales renchérit le coût du travail : cette croyance peu fondée est évidemment une des raisons du recul, puis de la stagnation ou du long déclin, de la politique familiale en France depuis 1958.

Revenons aux années 1930. Un décret loi du 14 juin 1938 étend les allocations familiales aux agriculteurs, alors très nombreux ; puis celui du 12 novembre 1938 majore fortement la plupart des prestations, en obligeant les caisses à s’aligner sur les plus généreuses d’entre elles : l’un dans l’autre, la masse des prestations aurait ainsi augmenté de 142 % ! Ensuite, le décret-loi du 29 juillet 1939, dit Code de la famille, augmenta encore les prestations pour les enfants de rang 2 et plus, mais supprima en compensation partielle les prestations au 1^er enfant. Une prime de naissance fut instituée. Ces mesures résultaient clairement de la volonté d’obtenir des résultats rapides au niveau du nombre des naissances.

Les années de guerre et d’occupation, sur le plan de la politique familiale, ne présentent pas que des aspects négatifs. Par exemple, jusqu’aux lois du 11 octobre et du 18 novembre 1940, les chômeurs n’avaient pas droit aux allocations familiales, réservées aux travailleurs : ils l’obtinrent alors. En 1941, ce furent les assurés sociaux malades, puis, en 1942, les veuves, qui bénéficièrent du maintien des prestations. En revanche, le régime de Vichy ne revalorisa pas les prestations parallèlement à la hausse des prix, d’une part en raison de l’appauvrissement du pays, d’autre part en raison d’oppositions germaniques. Corporatiste et paternaliste, ce régime mit en place un monopole de la représentation familiale, une sorte de syndicat unique, qui fut maintenu à la Libération moyennant un léger lifting. La mollesse avec laquelle l’UNAF actuelle fait pression en faveur de la politique familiale s’explique en partie par cette origine : un pouvoir qui n’était pas précisément démocratique avait trouvé commode d’avoir un partenaire familial dont l’indépendance soit modeste.

A la Libération, les assurances sociales et les caisses de compensation pour les allocations familiales devinrent la sécurité sociale. Les prestations familiales furent privilégiées : fin 1944 et en 1945, le Gouvernement provisoire parvint à les revaloriser assez pour compenser la hausse des prix, puis la loi du 22 août 1946 majora fortement le montant des prestations (essentiellement allocations familiales et allocation de salaire unique) en proportion du salaire de référence, et instaura des prestations prénatales. En 1948, le dispositif fut complété par la création d’une allocation logement, qui était alors exclusivement réservée aux familles.

Enfin, l’aspect fiscal ne doit pas être oublié : la loi de Finances du 31 décembre 1945 instaura le quotient familial. Il n’est pas mauvais de se rappeler la façon dont Pierre Laroque présenta ce dispositif, qui reste aujourd’hui encore une originalité française : « A la différence des mesures fiscales du code de la famille, qui visaient à inciter les familles à avoir 3 enfants ou plus, comme à dissuader les célibataires de le rester et les couples de ne pas avoir d’enfant, le quotient familial répond à un souci de justice distributive. Il s’agit de rendre l’impôt sur le revenu aussi neutre que possible par rapport aux capacités de consommation des familles, suivant leurs charges inégales. » Bien des détracteurs actuels du quotient familial pourraient avec profit méditer ces quelques lignes, qui disent l’essentiel.

Il faut se représenter le courage et la hauteur de vue qui fut nécessaire pour prendre de telles mesures. La France sortait exsangue des années d’occupation. Les investissements, et particulièrement les investissements publics, nécessaires pour faire redémarrer la production, étaient gigantesques. L’argent public était rare : comment ne pas le consacrer prioritairement aux objectifs économiques de la reconstruction ? Nous avons beaucoup entendu, depuis un quart de siècle, le discours suivant : « nous aimons la famille ! nous en faisons une priorité ! vous comprenez que, dans les circonstances actuelles, il faille d’abord lutter contre la morosité, faire redémarrer l’économie, mais dès que cela aura été obtenu grâce à l’excellente politique que nous menons, nous mettrons en œuvre l’ambitieuse politique familiale qui nous tient à cœur autant qu’à vous ! » Ce discours, à supposer qu’il soit fondé dans les années 1980, 1990 et 2000, l’eut été bien davantage encore dans les années qui suivirent immédiatement la Libération. Or les gouvernements de l’époque ne le tinrent pas. Ils dépensèrent massivement en faveur de la famille, comptant sur la reprise de la natalité pour galvaniser les énergies et faire des Français les artisans du redressement économique de la France. Et ce pari fut gagné ! Le redressement démographique, bien loin de nuire à la résurrection de l’économie française, en fut un facteur important. Pourquoi ? Tout simplement parce que des hommes et des femmes qui donnent la vie, ou dont les fils et les filles donnent la vie, ont un objectif : faire en sorte que le monde où vivront ces enfants soit meilleur. L’enfant est pour ses parents et grands-parents une forte motivation au travail. Les Français firent des enfants, travaillèrent dur par amour de ces enfants, et ce fut le début des 30 glorieuses.

L’intendance suivit. On ne se demanda pas si l’augmentation des cotisations sociales n’allait pas tuer dans l’œuf la reprise économique : les cotisations famille furent fixées à 12 % du salaire brut sous plafond en 1946, puis furent portées à 13 % en octobre 1947, à 14 % en mars 1948, à 16 % en mars 1948, et enfin à 16,75 % en octobre 1951. Durant toutes ces années, et jusqu’en 1958, la cotisation unique finançant l’assurance maladie et l’assurance vieillesse resta fixée à 16 %. Pendant 10 ans, de 1948 à 1958, les ressources de la branche famille furent ainsi égales ou supérieures à celles des branches maladie et vieillesse réunies ! Grâce à cela, en 1949, première année pour laquelle nous disposons de statistiques fiables, la moyenne des prestations familiales par enfant bénéficiaire fut équivalente à 21,8 % du PNB par tête.

1949 fut probablement l’année la plus faste pour l’importance relative des prestations familiales par enfant. Jusqu’en 1958, cependant, la politique familiale française resta sur la ligne de crête. C’est sous la Ve République que le déclin se produisit. En 1970 le montant des prestations par enfant bénéficiaire n’atteignait plus que 10 % du PNB, pourcentage inférieur de moitié à celui observé autour de 1950. Le taux des cotisations famille, égal à 16,75 % en 1958, fut ramené par étapes à 10,5 % en 1970, puis à 9 % en 1974. En pourcentage des dépenses totales de la sécurité sociale, la branche famille descendit de plus de 40 % en 1949 à 29 % en 1960 et 18 % en 1970. Et cela en dépit du fait qu’en 1970 la France comptait 6,2 millions de personnes âgées au plus de 15 ans, contre seulement 4,6 Millions en 1950. La vieillesse et la maladie prirent sans conteste l’avantage sur la famille.

Ce recul des prestations familial fut relatif plutôt qu’absolu. Plus précisément, la comparaison entre 1949 et 1972 fait apparaître un maintien ou une très faible régression du pouvoir d’achat des prestations familiales perçus par la plupart de configurations familiales, tandis que le salaire moyen était multiplié par 2,19. Entre 1950 et 1972, le pouvoir d’achat moyen d’un ménage composé d’un ouvrier spécialisé et d’une femme au foyer a augmenté de 109 % pour un couple sans enfant, contre 56 % pour un couple avec 4 enfants. La détérioration de la situation relative de la famille nombreuse atteint donc 26 % en 20 ans. Sachant que la propension à procréer dépend non pas du niveau de vie absolu des familles avec enfants, mais de leur niveau de vie relatif, de la comparaison avec le niveau de vie des couples de même classe sociale ou de même catégorie professionnelle ayant moins d’enfants ou pas d’enfants, on comprend qu’il soit difficile de nier tout lien entre la chute de la fécondité observée en France entre 1964 et 1974, et la diminution du niveau de vie relatif des ménages comportant des enfants à charge qui survint entre 1959 et 1970. Un décalage de quelques années est tout à fait normal en la matière : il faut du temps à la population pour comprendre qu’avoir des enfants entraîne de plus grands sacrifices financiers, et en entraînera encore davantage si la tendance perdure.

Une question se pose, incontournable : comment se fait-il que le même homme, en tant que chef de l’Etat, ait arbitré en faveur d’une grande politique familiale à la Libération, et ait accepté sa mise sous le boisseau, au profit de l’assurance maladie et des retraites, quand il revint aux affaires en 1958 ? Bien entendu, nul n’a le pouvoir de sonder les reins et les cœurs, et donc le changement de priorité opéré par Charles de Gaulle restera forcément son mystère. Nous pouvons simplement formuler une hypothèse, la moins improbable. Le Général était nataliste et, à sa façon, dirigiste. Il pensait que le Gouvernement doit fixer le cap, et inciter les Français à le suivre, en récompensant les uns et en punissant les autres selon l’adéquation de leur comportement au programme élaboré pour la grandeur de la France. Plus précisément, l’homme du 18 juin concevait l’exercice du pouvoir comme une mission de guide dans les moments où le commun des mortels hésite, se trouble, a besoin d’être encadré, dirigé, soutenu. Il ne s’agissait pas pour lui de substituer en permanence l’Etat à l’initiative privée, mais de faire donner l’impulsion par l’Etat au moment où l’initiative privée se révélait défaillante, timorée. Pourquoi, par exemple, nationaliser les banques ? Pas pour les transformer ad aeternum en entreprises publiques, mais pour que le Gouvernement puisse leur faire distribuer hardiment du crédit au moment où l’audace était plus nécessaire au redressement du pays que la prudence de gestionnaires financièrement orthodoxes. Ensuite, que l’initiative privée prenne le relais, Charles de Gaulle n’y voyait pas d’inconvénient : l’Etat devait montrer la voie, donner l’impulsion, beaucoup plus que gérer sur le long terme.

Or il concevait la procréation et l’éducation des enfants comme un investissement, ce dont les économistes ne peuvent qu’être d’accord. Dans ses Mémoires de guerre, au tome 3 (Le salut), il écrivit : « de tous les investissements, ceux qui visent à accroître le nombre des Français nous sont les plus nécessaires. » Il fallait donc que l’Etat, dans le rôle qu’il lui attribuait, donne l’impulsion pour cet investissement, comme pour la sidérurgie, le pétrole ou la banque, comme plus tard, à son retour au pouvoir, pour le nucléaire. D’où un effort financier massif pour modifier le comportement procréatif des Français, fortement malthusien avant la guerre. Ce fut un interventionnisme nataliste d’impulsion.

Quand Charles de Gaulle revint aux affaires en 1958, il trouva la France en plein baby-boom. L’impulsion avait été donnée, les Français avaient compris le message, ils faisaient des enfants, le problème était résolu, l’Etat pouvait consacrer ses moyens à d’autres fins, telles que la construction et le fonctionnement des hôpitaux modernes, qui faisaient cruellement défaut, et l’amélioration des retraites. Le Général a vraisemblablement pensé que, les Français ayant retrouvé le chemin de la fécondité, l’Etat pouvait les laisser faire, et se désengager de ce secteur pour passer à d’autres où son intervention était nécessaire si l’on voulait aller de l’avant. L’hypothèse d’un interventionnisme d’impulsion, comportement fréquent chez les chefs charismatiques, explique assez bien à la fois le « paquet » mis sur la politique familiale à la Libération, et le désengagement progressif de l’Etat à partir de 1958.

Le début des années 1970 marqua un tournant dans la conception de la politique familiale. La conception gaullienne de l’Etat était un interventionnisme d’impulsion que l’on peut qualifier de stratégique : il s’agissait d’agir sur ce qui a une véritable importance, comme la natalité, ou l’indépendance énergétique, pas de s’immiscer dans la vie professionnelle et privée des Français par plaisir de jouer les touche-à-tout. Le départ puis la mort du Général laissèrent le champ libre à des interventionnistes beaucoup plus classiques : des hommes n’ayant pas de génie particulier en matière de conception stratégique, pas de vision grandiose du rôle de la France, pas de hiérarchisation claire entre l’important, qui relève du chef, pour lequel celui-ci doit fixer le cap et entraîner les citoyens, et l’accessoire, au sujet duquel l’Etat doit éviter, pour s’exprimer comme Thierry Desjardin, « d’emmerder les Français ». Le colonel commandant un régiment de cavalerie avait cédé sa place à une flopée d’adjudants, à la guerre de mouvement avait succédé le retour aux boutons de guêtres, aux tranchées et aux lignes Maginot : l’ère des tatillons était ouverte.

Notre hypothèse peut donc se formuler ainsi : Charles de Gaulle estimait savoir mieux que les Français ce qui était bon pour la France ; ses successeurs croient savoir mieux que les Français ce qui est bon pour eux. La différence est capitale. Au dirigisme d’impulsion, centré sur quelques points d’importance stratégique, a succédé un dirigisme du quotidien, une volonté tatillonne d’influencer chaque comportement. L’évolution de la politique familiale en France est un fait qui, conformément au principe de Popper, peut être mis à contribution pour essayer d’infirmer cette hypothèse. Le travail auquel nous nous sommes livré, comme on va le voir, ne conduit pas à une infirmation.

De l’introduction de l’allocation logement, en 1948, jusqu’au départ du Général de Gaulle, en 1969, les prestations familiales ne subirent pas de changement qualitatif important. En revanche, sitôt le grand chêne eut-il été déraciné, vinrent sur le devant de la scène les idées qui étaient agitées depuis 1967 à l’Inspection générale des Affaires sociales et à la Commission des prestations familiales du Ve plan. Jacques Delors contribua notablement à l’élaboration de ces idées, et surtout à leur mise en oeuvre. Conseiller social de Jacques Chaban-Delmas, Premier Ministre de Georges Pompidou, il inspira la partie sociale et familiale du programme de gouvernement que Chaban présenta à l’Assemblée nationale en septembre 1969. La ligne directrice était de redéployer les transferts sociaux en faveur des plus déshérités. L’année suivante, à l’occasion du 25^e anniversaire de l’UNAF, le Président de la République confirma ce programme de la façon suivante : « assurer aux prestations familiales, sous toutes leurs formes, la stabilité en valeur réelle, et une progression plus rapide en faveur des catégories les moins favorisées ou les plus dignes d’intérêt. » Concrètement, ce discours fut le coup d’envoi pour la mise en place progressive d’un système compliqué de prestations modulées en fonction des revenus, des situations et des comportements.

La création de l’allocation d’orphelin, par la loi du 23 décembre 1970, marqua le début de cette nouvelle orientation. Il est écrit dans le rapport Laroque-Lenoir que « son faible montant ne lui permet ni de compenser la charge que représente l’éducation d’un enfant, ni de constituer un revenu de remplacement pour le conjoint survivant ou abandonné. » Ce constat signifie-t-il qu’il existait une incohérence entre les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre ? Il ne semble pas. Le but était sans doute de s’engager dans la voie de prestations « ciblées », de façon à donner, sans engager de grandes dépenses, l’impression que la majorité en place s’occupait activement de problèmes très concrets. L’activisme législatif dont cette loi de décembre 1970 fut le coup d’envoi s’explique mal autrement : il s’agissait de prendre beaucoup de mesures sans dépenser beaucoup d’argent. Passons en revue les plus importantes de ces mesures.

Le 13 juillet 1971, une loi instaura l’allocation aux mineurs handicapés et celle aux majeurs handicapés, pour lors AHA, qui deviendra l’actuelle AAH en 1975 ; le 16 du même mois, une autre loi étendit l’allocation logement aux handicapés, aux personnes âgées et aux jeunes travailleurs, engageant ainsi sa transformation : de prestation familiale, elle était en train de devenir une prestation sociale. La loi du 3 janvier 1972 qui l’étendit encore, cette fois aux jeunes ménages sans enfants, fit un pas de plus dans cette direction. Par la même occasion, cette loi réserva le bénéfice de l’allocation de salaire unique aux ménages modestes et la compliqua en instaurant une majoration pour certains des ménages les moins argentés. Il fallait en outre que ces ménages aient un enfant de trois ans au plus, ou quatre enfants minimum : on voit poindre les mesures spécifiques en faveur de la garde des jeunes enfants et en direction des familles nombreuses à revenus modestes. Comme tout cela était un peu trop simple, la majoration fut dotée d’une indexation automatique sur le SMIC, tandis que la revalorisation de l’allocation principale fut laissée au bon vouloir du Gouvernement. Celui-ci la maintint inchangée en valeur nominale, ce qui, en ces années d’inflation assez forte, lui fit perdre rapidement de son importance. En 1977 le complément familial, prestation sous conditions de ressources, vint remplacer allocation de salaire unique et complément. Plus généreux que les prestations remplacées, il « boosta » pendant quelques années les dépenses de la branche famille.

La création de prestations spécifiques s’était manifestée dans la loi de janvier 1972 par une allocation de frais de garde, et, en novembre de la même année, des prêts aux jeunes ménages furent instaurés dans le cadre de l’action sociale des CAF. La mise en place du bric-à-brac de prestations se poursuivit en 1974 avec l’allocation de rentrée scolaire, puis en 1976 avec l’allocation de parent isolé. Celle-ci fut complétée en 1980 par un Supplément familial de revenu, destiné à garantir un minimum aux familles nombreuses (3 enfants et plus). La branche famille servit ainsi à mettre en place, à l’aide de prestations catégorielles, « ciblées », des ébauches de revenu minimum, dont la première avait été créée dans la branche vieillesse (le minimum vieillesse, qui date de 1956), puis la seconde dans la branche famille avec l’AAH. Lorsque le RMI fut créé, en 1989, on se garda toutefois de lui faire absorber ces prestations ayant le même objectif mais visant des populations spécifiques, des « cibles ».

Notons encore la création en 1977 de l’Aide personnalisée au logement (APL), ouverte aux accédants à la propriété, et destinée à remplacer les aides à la pierre en ciblant davantage des ménages modestes. La dualité APL / AL introduisit une complication supplémentaire dans le paysage, et la fusion des deux, engagée il y a quelques années, et aujourd’hui quasiment réalisée, ne s’est pas opérée sans difficultés.

Multiplier les prestations spécifiques est un moyen efficace pour brouiller les pistes en ce qui concerne les budgets des différentes branches. L’argent de la branche famille put ainsi être utilisé pour venir en aide à différentes catégories de personnes dans le besoin ; il le fut aussi pour subventionner l’assurance vieillesse, que l’on avait décidé de rendre plus généreuse. Une tuyauterie fut mise en place pour faire des deux branches, famille et vieillesse, des vases communicants, et plus précisément pour siphonner les ressources de la famille au profit de la retraite. Première d’une longue série, la loi du 3 janvier 1972 fut présentée comme un grand progrès pour les mères au foyer : désormais, elles obtiendraient des droits à pension, la CAF cotisant pour elles, ou du moins pour celles dont le ménage ne disposait pas de revenus importants. Dans l’immédiat, aucune mère de famille ne bénéficia de ce fait d’une liquidation de pension plus conséquente : les dépenses, pour la CNAV, viendraient vingt ou trente ans plus tard. En revanche, la CNAV considéra les versements de la CNAF comme un recette courante, se fondant dans la masse des cotisations, et destinée à ce titre à payer les pensions en cours. Aucune mise en réserve n’eut lieu : une partie des cotisations famille, qui se montaient alors à 10,5 % des salaires bruts, fut ainsi subrepticement affectée au paiement des retraites. Tout simplement, la politique de stagnation des dépenses en faveur des familles avait rendu la CNAF excédentaire, il y avait donc ce que l’on appellerait aujourd’hui une « cagnotte », et cette cagnotte fut partiellement confisquée au profit de la branche vieillesse, dont les dépenses allaient croissant. La cagnotte étant grosse, la confiscation ne fut que partielle : il fut possible, deux ans plus tard, en 1974, de réduire de 10,5 à 9 % le taux de la cotisation famille. Le bénéfice de la mesure, dite désormais AVPF (assurance vieillesse des parents au foyer) fut étendu en 1978 aux pères au foyer, à vrai dire peu nombreux.

Une analyse plus fouillée est nécessaire. La loi du 31 décembre 1971, dite loi Boulin, rendant plus généreuse l’assurance vieillesse, avait non seulement porté le taux plein de 40 à 50 %, mais aussi attribué une bonification d’une année d’assurance par enfant élevé, à condition qu’il y en ait eu deux au moins. Cela entraînait de fait une dépense supplémentaire immédiate, qui se trouva accrue par la loi du 3 janvier 1975 qui porta la bonification à deux ans d’assurance par enfant, et supprima la condition d’en avoir élevé au moins deux. L’argent versé à la CNAV par la CNAF au titre de l’AVPF servit en fait à faire payer par la branche famille la bonification d’annuités accordée aux mères de famille. On a ainsi un exemple de ce qui tend à devenir une pratique courante : organiser un transfert de fonds d’un organisme à un autre pour un usage réel différent de la raison officielle invoquée par la loi. C’est un épisode de la mise en place d’une tuyauterie d’une complication telle que quasiment plus personne ne peut s’y reconnaître.

Egalement difficile à détecter par ceux qui ne sont pas spécialisés en finances sociales, une opération de pompage fut menée durant un quart de siècle sous des apparences de prêt, jusqu’à ce qu’un abandon de créance la rende définitive en 1994. Il s’agit tout simplement des excédents de la CNAF, qui servaient au financement des autres branches, en principe sous forme d’une avance : le compte de la CNAF à l’ACOSS (l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale) devenait de plus en plus créancier, tandis que ceux de la CNAM et de la CNAV devenaient de plus en plus débiteurs. Puis, en décembre 1993, la dette globale de la sécurité sociale atteignant 110 milliards de francs, la loi de Finances pour 1994 transféra à l’Etat cette dette de 110 MdF à l’égard de la CDC, et disposa qu’un simple arrêté préciserait la répartition de cette opération entre les branches. L’arrêté remit quasiment à zéro les comptes de toutes les branches ; la créance de la branche famille (66 MdF) fut ainsi annulée en même temps que les dettes des branches retraite et maladie.

Pour examiner un autre exemple de pompage des fonds de la branche famille au profit de l’assurance vieillesse, effectuons un saut d’une douzaine d’années. Dans le régime général, les personnes ayant élevé au moins trois enfants ont droit à une majoration de 10 % du montant de leur pension. Cette disposition a été qualifiée d’avantage non contributif par le livre blanc sur les retraites de 1991, sans qu’aucune analyse sérieuse de la notion de contributivité ait été réalisée par le Commissariat au Plan. En conséquence, le coût de cette disposition à été mis à la charge du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) créé au 1^er janvier 1994, ce qui, concrètement, servit à attribuer aux financement des pensions une fraction de la CSG. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2001 fit un pas supplémentaire dans l’utilisation du FSV pour affecter à l’assurance vieillesse des ressources prises ailleurs : cette loi mit à la charge de la branche famille 15 % du coût de la bonification pour famille nombreuse (mesure approuvée par l'UNAF !!!). Saisi par la droite, le Conseil constitutionnel ne censura pas cette disposition. Le Gouvernement Jospin, fort de cette décision, doubla la ponction dans la LFSS pour 2002, suscitant les protestations véhémentes de la droite. A peine cette dernière fut-elle revenue au pouvoir, elle incorpora dans la LFSS pour 2003 le passage de 30 % à 60 % de la proportion de la bonification pour famille nombreuse payé par la branche famille. Le transfert qui en résulte s’est élevé en 2005 à 3 440 millions d’euros, soit près de 10 % du total des prestations familiales légales (35,8 milliards d’euros en 2005).

D’autres tuyauteries peuvent être usinées pour pomper les ressources de la CNAF. Certaines sont en place. En particulier, bien que les prestations logement n’aient plus de spécificité familiale depuis longtemps, la CNAF verse une contribution au Fonds national de l’habitat (FNH). Pour l’année 2005, le calcul de cette contribution a été modifié, entraînant un alourdissement d’icelle estimé à 270 millions d’euros par la Commission des comptes de la sécurité sociale. Voici un exemple de ce qu’il est possible de faire, sans que quiconque s’en rende compte en dehors de quelques spécialistes, pour grignoter les ressources de la politique familiale au profit des autres domaines de la protection sociale.

Parfois, le procédé utilisé est trop voyant, et les protestations obligent le Gouvernement à faire machine arrière. Ce fut le cas pour la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Cette mesure figure dans la LFSS pour 1998, suite à la victoire électorale de la gauche en 1997. Mais elle ne s’appliqua que pendant une année, de fortes oppositions s’étant manifestées, bien relayées par les média car le Gouvernement s’était simultanément attaqué à l’Allocation de garde d’enfant à domicile (AGED), très appréciée par les journalistes parents de jeunes enfants. En revanche, le Gouvernement, avec la collaboration active de l’UNAF, parvint à maintenir le montant des restrictions imposées aux familles aisées : en remplacement des conditions de ressources sur les allocations, il abaissa fortement le plafond du quotient familial, renforçant ainsi l’imposition directe des ménages aisés avec enfants.

Les modifications apportées aux modalités de financement de la branche famille furent également l’occasion de lui rogner un peu les ailes. Certes, une fois le taux de cotisation sur les salaires bruts plafonnés réduit de 16,75 % à 9 %, processus de réduction ayant pris fin en 1994, il n’y eut plus de coupe à blanc, mais les Gouvernements ne s’interdirent pas d’abattre quelques arbres. Le passage de 9 % de cotisation plafonnée à 5,4 % de cotisation déplafonnée complétée par 1,1 % de CSG fut l’occasion d’un tel abattage, réalisé en toute discrétion grâce à la complexité de la matière. L’opération fut réalisée en trois étapes : en 1989, il y eut 4,5 % sous le plafond de la sécurité sociale et 3,5 % sans plafond ; en 1990, ce fut 7 % sans plafond ; enfin, la loi de finances pour 1991 instaura la CSG, qui en cette première année d’existence fut prélevée au taux de 1,1 % et entièrement affectée à la branche famille, qui en contrepartie ne bénéficia plus que de 5,4 points de cotisations déplafonnées. On notera au passage que les travailleurs indépendants obtinrent un taux réduit, 4,9 %, au delà du plafond, petite faveur catégorielle accordée au détriment du budget de la CNAF. Mais surtout, les nouveaux taux pour la CNAF furent arrondis au dixième inférieur par rapport à ce qu’il aurait fallu pour que les opérations successives n’entraînent aucune perte de recettes : en 1989, par rapport à 1988, alors que les cotisations employeurs rapportèrent 8,2 % de plus à la CNAM et 8,3 % à la CNAV, la CNAF dut se contenter de 3 % ; en 1990, on a 5,8 % pour la CNAM, 6,3 % pour la CNAV, et seulement 3,5 % pour la CNAF ; enfin, en 1991, les recettes de la CNAF augmentèrent de 2,8 % sur 1990, contre 3,2 % pour celles de la CNAV et 7,4 % pour celles de la CNAM : le transfert de ressources ne peut faire aucun doute. Son montant exact est difficile à chiffrer très exactement, mais nous l’estimons à plus de 2 milliards d’euros actuels[2] (chaque année).

La tactique adoptée est simple et répétitive. En évitant de revaloriser les prestations familiales plus que les prix à la consommation, le Gouvernement rend la branche famille excédentaire ; il met alors à sa charge des dépenses incombant antérieurement à une autre branche, ou rogne quelque peu ses ressources. Ce faisant, il rend la branche déficitaire, ce qui justifie de modérer sévèrement la progression de ses dépenses. Quand cette modération a fait son effet, le cycle recommence : la branche redevenue excédentaire peut faire l’objet de nouvelles ponctions, et ainsi de suite. Ce schéma peut être légèrement bousculé par la mise en place d’une prestation qui se révèle un peu onéreuse, comme jadis le complément familial, ou actuellement la Prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), mais il constitue la tendance lourde.

La BMAF a suivi fidèlement l’indice INSEE des prix à la consommation hors tabac, parvenant en 2005 à l’indice 128, base 100 en 1990. Cette politique d’indexation est conforme à la loi, mais celle-ci n’interdirait pas de donner de temps à autre un « coup de pouce » à la BMAF : on constate que ce choix ne fut jamais fait. Le but de la majorité au pouvoir, quelle que soit sa couleur, a toujours été de réserver les dépenses supplémentaires à des modifications spectaculaires susceptibles de lui faire de la publicité : les augmentations assez massives décidées après l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en sont un exemple ; l’annonce de la PAJE, dernière en date des modifications plus qualitatives, a présenté un intérêt pour les journalistes, qui ont pu lui consacrer des émissions ou des articles, tandis qu’une simple revalorisation de la BMAF n’aurait débouché que sur quelques entrefilets. Les gouvernements obéissent souvent à une logique de maximisation du rapport entre l’impact médiatique des mesures et leur coût.

La PAJE s’applique aux enfants nés depuis le 1^er janvier 2004. Elle remplace progressivement les anciennes dispositions destinées aux jeunes enfants ; sa montée en charge se poursuivra durant l’année 2006 et s’achèvera pour l’essentiel en 2007. Le dispositif comprend :

· Une prime à la naissance (812 € par enfant) remplaçant la partie de l’APJE qui était versée sans conditions de ressources, avant la naissance et les 3 mois suivants

· Une allocation de base versée sous conditions de ressources (162 € par mois)

· Un complément de libre choix du mode de garde, qui remplace l’AFEAMA et l’AGED. Les cotisations sociales sont prises en charge dans certaines limites, et le salaire net est pris en charge de manière dégressive en fonction du revenu.

· Un complément de libre choix d’activité, qui remplace l’Allocation parentale d’éducation (APE), avec des conditions d’activité professionnelle antérieures un peu plus strictes. Ce complément peut être versé pour le premier enfant, pendant 6 mois seulement (au lieu de 3 ans) ce qui augmente le nombre des allocataires ayant un seul enfant. A taux plein, il représente 504 € par mois, non cumulables avec l’allocation de base.

La PAJE innove légèrement, mais surtout elle regroupe, soit-disant en une prestation unique, un ensemble de prestations qui subsistent, un peu modifiées, sous une nouvelle dénomination. Elle entraîne une certaine augmentation des dépenses de la CNAF. La commission des comptes de la sécurité sociale estime que la branche famille versera 1,2 Md€ de plus en 2006, du fait de la PAJE, que si on en était resté à l’ancien système. Le poids des prestations familiales légales dans le PIB remonterait de ce fait de 2,11 % du PIB en 2003 à 2,15 % en 2006.

Les pouvoirs publics sont plus discrets relativement à l’augmentation des prestations extra-légales, qui augmentent depuis quelques années à grande vitesse. De 2,45 Md€ en 2003, elles passeraient à 3,35 Md€ en 2006. Les gestionnaires et administrateurs des CAF y sont très attachés, car ils ont en la matière un pouvoir de décision qui leur fait défaut en ce qui concerne les prestations légales. Les subventions aux crèches en font partie. Ces institutions constituant un élément important du dispositif d’aide à la garde des jeunes enfants, on voit que la PAJE n’englobe pas la totalité du dispositif « petite enfance ».

Une évolution positive doit être notée en ce qui concerne les minima sociaux. En effet, ceux-ci tenaient mal compte de la présence d’enfants à charge, et particulièrement des adolescents. Le RMI, en considérant les prestations familiales comme des revenus à déduire de l’allocation, était particulièrement défavorable aux familles avec enfants. Au cours des dernières années, quelques dispositions ont été prises qui améliorent la situation. Il reste cependant une pénalisation, dans de nombreuses situations, des couples avec enfants titulaires d’un minima social par rapport aux personnes seules.

La politique familiale française a cessé d’être la plus généreuse du monde. Elle reste dans le peloton de tête, mais divers pays, selon Eurostat, devancent la France pour le pourcentage du PIB consacré aux prestations familiales[3]. Si la natalité est moins faible en France que dans les autres pays européens, exception faite de l’Irlande, il faut sans doute y voir l’effet d’une mentalité et de dispositions qui rendent assez facile l’exercice d’une activité professionnelle pour les femmes ayant un, deux, voire trois enfants. La société française, à la différence de son homologue germanique, ne considère pas comme indigne la femme qui travaille professionnellement alors qu’elle a des enfants. Et l’école maternelle, en France, en scolarisant tous les enfants à partir de trois ans, ainsi qu’une partie des enfants de 2 à 3 ans, facilite grandement la conciliation entre vie professionnelle et responsabilités parentales. Les horaires de classe, à l’école, au collège et au lycée, sont également favorables : les enfants sont absents de la maison pendant la majeure partie de la journée de travail, surtout pour les personnes qui peuvent se limiter aux 35 heures hebdomadaires.

En conséquence, les couples français qui veulent des enfants – et c’est l’immense majorité – peuvent suppléer la faiblesse des prestations d’entretien des enfants, et tout particulièrement des allocations familiales, en ayant deux activités professionnelles à temps plein, ou une activité à temps plein et une à temps partiel. Cela fonctionne assez bien pour un puis 2 enfants, et devient plus difficile avec 3 enfants, et surtout avec 4 et plus, ce qui explique en partie la diminution des naissances de rang 3 et plus, particulièrement accentuée à partir du rang 4, surtout si l’on s’attache au comportement des autochtones. Autrement dit, la politique familiale française est assez performante du point de vue nataliste : elle absorbe des ressources plutôt modestes, du moins si l’on fait abstraction, ce qui est habituel mais tout à fait discutable, du budget des institutions scolaires ; mais elle utilise ces moyens de telle manière que les mères d’un petit nombre d’enfants puissent participer activement à l’obtention des ressources monétaires du ménage, si bien que le désir, encore assez fort, d’avoir au moins un enfant, et de préférence deux, est réalisable.

Deux problèmes se posent. Le premier est la raréfaction des naissances de rang strictement supérieur à 2, malgré la fréquences des secondes unions, qui se traduit assez souvent par une naissance supplémentaire, enfant d’un second lit. Or ces naissances sont indispensables pour assurer le renouvellement des générations, car il en faut pour compenser les stérilités et les enfants uniques. La politique familiale française est assez bien adaptée au maintien de l’indice conjoncturel de fécondité entre 1,8 et 2 ; elle l’est beaucoup moins à son passage au delà de 2.

Le second problème est celui du désir d’enfants. Il reste élevé, mais il a diminué, et dans d’autres pays européens il est nettement plus faible, ce qui peut faire craindre une fragilité de la situation actuelle dans laquelle les couples français ont envie de procréer sans trop de parcimonie. Le désir d’enfants est notre trésor ; c’est un capital démographique précieux, et nous serions bien avisés de ne pas le considérer comme une richesse naturelle inépuisable. Or il n’est pas évident que la politique familiale actuelle et la configuration générale de notre société soient très favorable à la conservation et au renforcement de ce capital.

Que faire pour répondre, si possible simultanément, à ces deux défis ? La réponse à cette question vitale ne relève pas des modifications à la marge de la politique familiale française à laquelle se livrent les gouvernements successifs. L’idée directrice actuelle est « l’aide » aux familles, à commencer par les moins aisées, et par celles où les deux parents, ou le parent unique, exercent une activité professionnelle. Le ciblage et la complication sont à l’honneur. Cela ne répond ni au problème des naissances de rang élevé, ni surtout au défi du maintien ou de la progression du désir d’enfant.

Conforter et réveiller le désir d’enfant n’est pas un objectif en soi. C’est plutôt l’effet heureux d’une reconnaissance des services que rendent à la société ceux qui mettent des enfants au monde et qui les élèvent de leur mieux. Il conviendrait donc, selon nous, de réorienter en profondeur la politique familiale dans le sens de l’échange équitable. Etre parent est aussi utile qu’être travailleur : c’est cela que doit exprimer la politique familiale. Il est possible de la réformer, ou plus exactement de la refonder, dans ce sens. Il ne s’agirait pas d’assouplir telle condition de ressource ou d’activité professionnelle antérieure, excessive dans le système actuel ; il s’agirait de considérer l’activité parentale et les dépenses, notamment d’enseignement, destinées aux enfants et aux adolescents, comme les seules sources légitimes des droits à la retraite. Nous avons dans d’autres travaux donné des indications précises sur ce qui pourrait être fait pour mettre en œuvre un tel principe. Si l’on ne va pas dans ce sens, si le fait d’avoir des enfants reste un moyen de diminuer son niveau de vie à la fois durant la période active de l’existence et pendant la retraite, alors il est à craindre que le désir d’enfant ne finisse par s’étioler. L’injustice et le non respect des faits finissent généralement par se payer au prix fort.

[1] Cette solution fut nettement conseillée, en 1931, par l’encyclique Quadragesimo anno, où l’on peut lire au point 71 : « On n'épargnera donc aucun effort en vue d'assurer aux pères de famille une rétribution suffisamment abondante pour faire face aux charges normales du ménage. Si l'état présent de la vie industrielle ne permet pas toujours de satisfaire à cette exigence, la justice sociale commande que l'on procède sans délai à des réformes qui garantiront à l'ouvrier adulte un salaire répondant à ces conditions. À cet égard, il convient de rendre un juste hommage à l'initiative de ceux qui, dans un très sage et très utile dessein, ont imaginé des formules diverses destinées, soit à proportionner la rémunération aux charges familiales, de telle manière que l'accroissement de celles-ci s'accompagne d'un relèvement parallèle du salaire, soit à pourvoir le cas échéant à des nécessités extraordinaires. »

[2] 5,2 % perdus en 1989, puis 2,5 % en 1990, et enfin au moins 1 % en 1991, font 8,7 % ; sur 148 Milliards de francs de cotisations patronales pour la CNAF, on obtient 12,9 MdF 1991, qui valent plus de 2Md€ actuels.

[3] Danemark, Luxembourg, Finlande, Suède, Autriche et Allemagne. Bien entendu, les comparaisons étant délicates, ce classement Eurostat est discutable

Histoire et évolution de la politique familiale en France

Les années d’essor de la politique familiale